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El ALCA: ¿más allá del punto sin retorno?

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Desde la propuesta inicial de la Iniciativa para las Américas de crear una zona de libre comercio continental, planteada por George Bush a mediados de 1990, hasta la III Cumbre de las Américas celebrada en Quebec en 2001, abundaron los sucesos relevantes en la historia política y económica del continente. Estados Unidos ha tenido tres presidentes, entre ellos George W. Bush (hijo del primero), totalmente abocado a culminar el proyecto de su padre.

Las dificultades en ese período no sólo han sacudido a las principales economías de América Latina, sino que también amagan a la potencia del norte, ahora en desaceleración económica. En el aspecto político, los vaivenes en el continente también han sorprendido más de una vez a gobernantes, gobernados y analistas.

Por la presidencia de algunos países han pasado variados personajes. Unos han salido bien librados y otros se tuvieron que enfrentar a duras críticas y reclamaciones, alguno hasta el punto de recurrir al autoexilio, pero todos se han identificado con las políticas de libre mercado, pilar del ALCA. Por ello, pese a los escollos en el camino recorrido, el proyecto ha seguido adelante.

Sin embargo, la construcción del ALCA no ha sido ajena a momentos de euforia, tensión y estancamiento. A la fecha se han celebrado tres cumbres hemisféricas de jefes de Estado, seis reuniones de ministros de Comercio y muchas más de grupos de trabajo y de acercamiento entre empresarios, grupos civiles organizados y otros actores sociales. El proyecto transita por la etapa de negociación y, dentro de poco más de tres años, el libre comercio se debe entronizar desde Alaska hasta la Tierra de Fuego según el cronograma original.

Sin embargo, subsisten dudas acerca de la viabilidad misma del Área de Libre Comercio de las Américas y las formas de superar los problemas y cuestionamientos presentes desde el inicio formal del proyecto integracionista, muy distinto al de otras épocas de América Latina.

El objetivo de este trabajo es repasar los momentos más importantes por los que ha pasado el proceso, desde el planteamiento de la Iniciativa para las Américas hasta la reciente cumbre de Quebec.

Antes que nada se examina el entorno económico de Estados Unidos y América Latina durante el lanzamiento del proyecto, para luego dar cuenta de los avances más significativos que arrojaron las tres cumbres de jefes de Estado y las seis reuniones de los ministros de Comercio. A la par se presentan someros análisis de las coyunturas económicas de algunos actores del ALCA y de sus esfuerzos por llevar adelante el libre comercio hemisférico. Al final se hace un breve balance sobre el estado actual del proyecto y algunos de los problemas pendientes para culminarlo.


El marco económico de la Iniciativa para las Américas

Los antecedentes del ALCA se comenzaron a delinear entre los dos países más desarrollados del norte del continente. El Acuerdo de Libre Comercio entre Estados Unidos y Canadá en 1988 marcó la entrada del hemisferio a los nuevos procesos de regionalismo comercial que se gestaban entre las principales economías del mundo, tendencia a la que se sumaría América Latina en la década de los noventa con las negociaciones entre Estados Unidos y México en junio de 1990 para formar un bloque comercial junto con Canadá: el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). En ese mismo mes el presidente estadounidense George Bush mostró la nueva orientación regionalista de su país hacia el resto del continente al dar a conocer su Iniciativa para las Américas, cuyo objetivo principal era conformar a largo plazo una zona hemisférica de libre comercio, desde "el puerto de Anchorage hasta la Tierra del Fuego". También incluía propuestas para fomentar la inversión extranjera y aliviar el peso de la deuda externa de la región. La Iniciativa para las Américas constituyó el primer planteamiento integral de Estados Unidos a América Latina desde la Alianza para el Progreso en la década de los sesenta. Sin embargo, a diferencia de esta última, la Iniciativa para las Américas no se centraba en otorgar asistencia financiera oficial al subcontinente, sino en fomentar el comercio y la inversión teniendo como eje la apertura financiera y comercial. 1 El entorno nacional e internacional de finales de la década de los ochenta hacían converger los intereses de los gobiernos del norte y del sur para ver con agrado la propuesta estadounidense.

Durante el gobierno del presidente Reagan la economía estadounidense se basó en el crecimiento y el desarrollo de la industria bélica en la que se concentraron los incrementos del gasto público, quedando en segundo plano la investigación y el desarrollo para generar una reconversión industrial. Por esa razón disminuyó la productividad de la economía, la cual perdió competitividad en el mercado mundial ante el rápido avance de Japón, los nacientes "tigres asiáticos" y Alemania como líder de la Comunidad Europea. Además, los desequilibrios de las cuentas fiscales y externas no le ayudaban mucho a hacer frente a la competencia externa. Su déficit presupuestario se había elevado de poco más de 73 000 millones de dólares en 1980 a 220 000 millones en 1990; su déficit comercial se había cuadruplicado: de 25 500 millones de dólares a poco más de 100 000 millones en el mismo lapso. Además, de haberse mantenido como uno de los principales acreedores mundiales, a fines de los ochenta se sumó a la lista de países deudores con una deuda externa de 272 000 millones de dólares. 2

Con la crisis de la deuda externa de 1982 América Latina había sufrido una fuerte contracción de la actividad económica, registrando en varios años tasas negativas de crecimiento; la inflación se había vuelto incontrolable en varios países, con cifras de cuatro y cinco dígitos en algunos casos, con un promedio general para la región de 1 491.5 por ciento en 1990. De 1981 a 1990 la deuda externa se incrementó de 285 403 millones de dólares a 422 645 millones. Por ello el subcontinente se había quedado aislado del financiamiento privado externo y convertido en exportador neto de capitales, con una transferencia acumulada de más de 235 000 millones de dólares por concepto de pago de utilidades e intereses de la deuda. 3 A pesar de la necesidad de obtener divisas en el exterior, América Latina quedó rezagada del comercio internacional; los precios de algunos de sus principales productos de exportación se redujeron drásticamente: azúcar cruda, 53.3%; cacao, 51.7%; estaño, 62.7%, y petróleo, alrededor de 45%; los términos de intercambio se desplomaron 20.6%, 4 lo que llevó a una menor participación en el comercio mundial. 5

Durante la llamada "década pérdida" la mayoría de los países latinoamericanos recurrió a los organismos financieros internacionales. Los préstamos se condicionaron a que los gobiernos emprendieran una serie de cambios de política económica destinados a estabilizar, en primera instancia, los desequilibrios macroeconómicos. Más tarde las reformas se ahondarían hasta transformarse en cambios estructurales de las economías de la región. De esta forma, América Latina transformó su modelo de desarrollo hacia adentro, con una fuerte participación del sector público y basado en la "sustitución de importaciones", en un modelo hacia fuera, sustentado en la teoría neoliberal y con el capital privado y la apertura financiera comercial como sus ejes centrales.

Para Estados Unidos la Iniciativa para las Américas cumplirá con dos propósitos principales. El primero, asegurar a largo plazo mediante un proceso de regionalización en el hemisferio mercados donde colocar sus productos e inversiones; enfrentar la creciente competencia de Asia y Europa, y recuperar parte de su hegemonía perdida. Esta disminución del poder económico estadounidense en América Latina, su área de influencia natural, se manifestó sobre todo en la reducción de la exposición bancaria de Estados Unidos en la región: si en 1984 los bancos de ese país sostenían 35% del total de la deuda de América Latina y Japón apenas 12%, en 1989 este último era acreedor de la región con 21% y Estados Unidos con sólo 19%. 6 El segundo propósito consiste en reforzar el cambio estructural de América Latina hacia mercados abiertos y hacer de la región un socio más compatible con sus intereses, ofreciendo una fórmula para la recuperación regional y el crecimiento de largo plazo. El Tesoro de Estados Unidos, al vislumbrar la escasez de capitales externos como problema principal de la región y al no estar dispuesto a proporcionarlos mediante préstamos directos por su alto déficit público, promovió una serie de reformas que teóricamente se traducirían en recursos financieros para el desarrollo de América Latina. 7 De esa manera se aliviarían los nuevos problemas de seguridad nacional que se comenzaban a ver en Estados Unidos una vez terminada la guerra fría: narcotráfico, inmigración y acceso seguro a recursos naturales.

La Iniciativa para las Américas se encontraba en perfecta concordancia con la nueva política de promoción de las exportaciones de América Latina. Al ser el mercado más grande de la región y adquirir poco más de 40% de las exportaciones de la zona, Estados Unidos era un espacio seguro de enorme cuantía para su comercio exterior. Asimismo, la Iniciativa daba gran certidumbre a las nuevas políticas económicas, puesto que la mayoría de los países se encontraba en pleno proceso de apertura externa, tanto comercial cuanto financiera, y de esta forma se restituía la confianza de la comunidad financiera internacional para atraer capitales e inversiones estadounidenses y del resto del mundo.

De las propuestas de la Iniciativa para las Américas, la que más trascendió fue la comercial; la mayoría de los países de América Latina firmó acuerdos marco de carácter bilateral para la eliminación selectiva de barreras arancelarias. Sin embargo, su importancia radicó sobre todo en que la idea original se retomó más adelante en el planteamiento del ALCA. En cuanto a las propuestas sobre la deuda, al amparo de la Iniciativa se destinaron créditos para financiar la deuda externa de Bolivia, Chile y Colombia. 8 La creación de un fondo de inversiones para la zona con la participación de Europa y Japón no contó con el respaldo del Congreso estadounidense y rápidamente pasó al olvido.

En los años posteriores a que se diera a conocer la Iniciativa para la Américas se crearon condiciones de estabilidad económica y política en los países de la zona y éstos mejoraron su relación comercial con Estados Unidos, lo que permitió la presentación formal del ALCA en diciembre de 1994. Las naciones latinoamericanas avanzaron en la aplicación de políticas comunes, como la apertura comercial y financiera de sus economías y el fomento de las exportaciones y de la inversión extranjera como eje principal del crecimiento económico. En 1994 éste alcanzó 5.8%, su mayor nivel; la inflación en el mismo año descendió notablemente respecto a la década anterior y alcanzó una cifra de 115.8% para caer en 1995 a 19.4%; el déficit fiscal casi se eliminó: apenas registró 0.1% como porcentaje del PIB. 9 Asimismo, durante esos años se negoció el TLCAN, que entró en vigor el primero de enero de 1994, y se incrementaron los acuerdos comerciales para fomentar el libre comercio entre las naciones del área. En el aspecto político, la mayoría de los países había dejado atrás las dictaduras y estrenaba gobernantes elegidos por las urnas, característica fundamental para que el gobierno estadounidense los considere democráticos. En cuanto a la relación comercial entre América Latina y aquel país, los años que precedieron al anuncio del ALCA fueron muy positivos para las exportaciones de Estados Unidos a la región. De 1990 a 1994 éstas se incrementaron 79% y las importaciones 38%; América Latina compró 88 000 millones de dólares en mercancías procedentes de Estados Unidos en comparación con 49 000 millones en 1990. La región representó 15% del total de las exportaciones mundiales de ese país. Estas cifras significaron que la balanza comercial con América Latina en 1994 se ubicara en torno del equilibrio, fenómeno muy distante al alto déficit comercial que mantuvo Estados Unidos con los países desarrollados de 1991 a 1994, que fue de 207 por ciento. 10


Paisajes desde las cumbres

Debido a las perspectivas de crecimiento de las exportaciones estadounidenses al resto del continente y el buen comportamiento político y económico de América Latina, el nuevo presidente de Estados Unidos, Bill Clinton, convocó en 1994 a una reunión de los 33 jefes de Estado elegidos democráticamente en la región (por supuesto, Fidel Castro no fue invitado). El objetivo era discutir los problemas y los planes de acción sobre asuntos que interesaban o afectaban a todo el continente (democracia, narcotráfico, lavado de dinero, derechos humanos, ambiente, comercio). Dicha reunión, celebrada en Miami del 9 al 11 de diciembre de 1994, fue conocida como la Cumbre de las Américas.

En la reunión se concretó la Iniciativa para las Américas de cuatro años atrás, de la cual se retomaron postulados y objetivos. Los 34 presidentes acordaron crear en todo el continente una zona de libre comercio, que sería la más grande del mundo. Para ello se fijaron un plazo de 10 años (2005) para terminar las negociaciones comerciales, que abordarían las siguientes áreas: barreras arancelarias y no arancelarias, agricultura, subsidios, inversión, derechos sobre propiedad intelectual, gastos gubernamentales, barreras técnicas al comercio, salvaguardias, reglas de origen, antidumping, niveles sanitarios, resolución de disputas y políticas para la competencia. Todas ellas similares a las comprendidas en el TLCAN. Al respecto, el presidente Clinton señaló: "En menos de una década, si las tendencias actuales continúan, este hemisferio será el mercado más grande del mundo: más de 850 millones de consumidores y 13 000 millones de productos y servicios". 11

De la cumbre surgió un plan de acción que comprendía los aspectos centrales del proceso. En primer lugar se estipuló la firme adhesión a las normas y las reglas disciplinarias multilaterales del GATT, en proceso de transformación en la OMC. Asimismo, se apoyaban los procesos de liberalización comercial e integración subregional de los países de la zona (la integración hemisférica se lograría con base en estos acuerdos), siempre y cuando éstos mostraran transparencia para llevar adelante la integración en materia de inversiones y evitaran restricciones encubiertas al comercio. Se reconocía la necesidad de dar asistencia técnica a las naciones más pequeñas para facilitar su inserción en el régimen del Acuerdo. Se debía continuar con las reuniones y los foros comerciales para determinar ámbitos de convergencia y divergencia, con lo que los ministros de comercio pudieran formular recomendaciones orientadas al proceso del ALCA. Se crearía el Comité Tripartito conformado por la OEA, el BID y la CEPAL para asistir al proceso en todo lo referente a asistencia técnica. Finalmente se nombraba a la OEA como organismo coadyuvante en la organización de las próximas reuniones ministeriales. 12

La euforia inicial mostrada por los jefes de Estado en la Cumbre de Miami pronto quedó apagada por la crisis financiera mexicana desatada días después de concluida la reunión. El buen comportamiento económico de América Latina, que abrió las posibilidades de hacer realidad el proyecto de libre comercio hemisférico, se vio ensombrecido precisamente por el único país latinoamericano que formaba parte del TLCAN. México había sido presentado a las demás naciones como un ejemplo a seguir si deseaban integrarse en un futuro al acuerdo comercial del norte. Como consecuencia, Chile se quedó a la deriva con la propuesta de ser el primer país en adherirse al TLCAN, pues quedaron cerrados los mecanismos de acceso cuando en 1995 el Congreso desautorizó al presidente Clinton. El efecto tequila también paralizó las iniciativas regionales de liberalización comercial e incluso en algunos países aumentaron los aranceles.

Cabría pensar que con este duro revés del proceso se desmoronaría el proyecto del ALCA, pero resultó todo lo contrario. En 1995 el FMI y el gobierno estadounidense otorgaron una línea de crédito a México por alrededor de 50 000 millones de dólares para hacer frente a la crisis financiera, y a mediados de ese año se reactivó la idea hemisférica con la primera reunión ministerial de Denver, Colorado. 13 Ahí se empezó a organizar el trabajo. Los ministros convinieron en establecer siete grupos de trabajo con la finalidad de recopilar toda la información disponible e identificar las posibles formas de enfocar las negociaciones de cada área: el acceso al mercado (presidido por El Salvador); procedimientos aduaneros y reglas de origen (Bolivia); inversión (Costa Rica); subsidios, derechos antidumping y compensatorios (Argentina); normas y barreras técnicas al comercio (Canadá); medidas sanitarias y fitosanitarias (México), y economías más pequeñas (Jamaica). La segunda reunión ministerial se celebró en marzo de 1996 en Cartagena, donde se crearon cuatro grupos de trabajo adicionales: servicios (presidido por Chile); política de competencia (Perú); derechos de propiedad intelectual (Honduras), y compras del sector público (Estados Unidos). También se acordó establecer el grupo de trabajo número doce sobre solución de controversias para la siguiente reunión ministerial. Asimismo, se consideró el establecimiento de grupos de estudio sobre la protección del ambiente y los derechos de los trabajadores.

En la tercera reunión ministerial (Belo Horizonte 1997) ya se tenía prevista la II Cumbre de las Américas, que tendría lugar en Santiago, Chile, en 1998. En esta reunión se acordó que las negociaciones formales para conformar el ALCA debían iniciarse precisamente en la próxima cumbre. Con los primeros resultados obtenidos por los grupos de trabajo y las diferencias que se manifestaban entre Brasil y Estados Unidos, 14 se pusieron de relieve las convergencias y los temas clave del proceso: procurar preservar y promover los intereses fundamentales de los 34 países de manera equilibrada y comprensiva; el resultado de las negociaciones constituirá un compromiso único, es decir, no habría acuerdo final sin un acuerdo en todos y cada uno de sus componentes; el ALCA podrá coexistir con acuerdos bilaterales y subregionales del continente en la medida en que no excedan los derechos y obligaciones del Acuerdo; los países podrán negociar y adherirse al ALCA individualmente o como miembros de un grupo de integración subregional que negocie como unidad, y se deberá acordar especial atención a las necesidades, las condiciones económicas y las oportunidades de las economías más pequeñas para asegurar su participación plena en el Acuerdo.

La cuarta reunión ministerial de comercio se realizó en San José, Costa Rica, en marzo de 1998, a sólo un mes de la II Cumbre de las Américas. Su propósito principal fue aprobar y enviar a los jefes de Estado y de gobierno del hemisferio recomendaciones que delimitaran los objetivos, la estructura y la organización para las negociaciones del ALCA. Se constituyó el Comité de Negociaciones Comerciales (CNC) para orientar a los grupos de negociación (acceso a mercados, inversión, servicios, compras del sector público, solución de controversias, agricultura, propiedad intelectual, subsidios antidumping, derechos compensatorios y políticas de competencia) y establecer la estructura del Acuerdo y los asuntos internacionales. Para mantener el equilibrio geográfico se distribuyó entre los países la presidencia y la vicepresidencia de los grupos de trabajo por un período de 18 meses y se asignaron los mismos cargos en el proceso del ALCA: de mayo de 1998 a octubre de 1999, la presidencia fue para Canadá y la vicepresidencia para Argentina; de noviembre de 1999 a abril de 2001 aquéllas correspondieron a Argentina y Ecuador, respectivamente, y de mayo de 2001 a octubre del año siguiente a Ecuador y Chile; de noviembre de 2002 a diciembre de 2004 (el período más álgido de las negociaciones) Brasil y Estados Unidos compartirán la presidencia, mientras que la vicepresidencia quedará vacante. Por otro lado, con el objetivo de evaluar las inquietudes y los intereses de las naciones menos desarrolladas, se creó el Grupo Consultivo sobre Economías Más Pequeñas. Con esta reunión terminó la fase preparatoria del ALCA.

En la II Cumbre de las Américas realizada en abril de 1998 en la ciudad de Santiago, Chile, los jefes de Estado del continente (excepto Cuba) dieron luz verde a sus respectivos ministros para que llevaran adelante las negociaciones del ALCA conforme al plan de acción firmado en la Cumbre de Miami y de acuerdo con lo estipulado en la Declaración Ministerial de San José. Dichas negociaciones, que debían lograr avances concretos a más tardar en 2000, habrían de ser transparentes e incluir un amplio mecanismo de consultas públicas y participación de la sociedad civil, para lo cual se creó el Comité Consultivo. Asimismo, en la Declaración de Santiago los presidentes expresaron su confianza en que el ALCA mejoraría el bienestar de los pueblos, incluidas las poblaciones con desventaja económica, a raíz de beneficios económicos reales derivados de la mayor apertura comercial, las políticas macroeconómicas sólidas y congruentes con una economía de mercado y una mayor integración: "Creemos que la integración económica, la inversión y el libre comercio son factores clave para elevar el nivel de vida, mejorar las condiciones laborales de los pueblos de América y lograr una mejor protección del ambiente". También destacaron la educación como el eje central del fortalecimiento de la democracia, la estabilidad económica y el avance hacia la justicia social, y subrayaron la necesidad de elevar tanto la integración energética regional como el respectivo comercio para asegurar un desarrollo energético sostenible. Esta declaración se acompañó de un extenso plan de acción, el cual consta de cuatro rubros generales: educación, la clave del progreso; preservación y fortalecimiento de la democracia; integración económica y libre comercio, y erradicación de la pobreza y la discriminación. 15

En esta Cumbre las divergencias entre Estados Unidos y Brasil sobre cómo construir el ALCA alcanzaron su punto máximo. Para el primero se trata de "globalizar la regionalización", 16 es decir, extender a todo el continente el TLCAN a partir de acuerdos bilaterales de comercio como eje para crear un gran bloque continental. Esta visión, planteada desde la Cumbre de Miami, ha permanecido en términos generales, pero la contraposición presentada por Brasil como líder del Mercosur (entre algunos de sus logros está la creación de un grupo de negociación sobre agricultura) ha logrado que la nueva agenda sea más sensible a los intereses nacionales y regionales, así como a las cuestiones sociales. 17 Para Brasil el ALCA se debe construir con base en el "regionalismo abierto", propuesto por la CEPAL, en el que se profundizan los procesos de integración subregional con apertura a otros acuerdos como el ALCA. Para Brasil es más importante reforzar el proceso interno del Mercosur e integrar nuevos socios para tener mayor fuerza de negociación como bloque frente a Estados Unidos. Se trata, en palabras de Guerra-Borges, de "regionalizar la globalización".

Meses después de la Cumbre de Santiago se empezaron a manifestar los primeros síntomas de la crisis financiera que afectaría a Brasil, principal contrapeso frente a Estados Unidos en lo que se refiere al ALCA. Debido a la globalización de los mercados financieros, la grave crisis económica que sufrió Rusia en 1998 repercutió en la economía brasileña: "En el último trimestre de 1998 el producto cayó 1.89%, con lo que la evolución anual de éste fue de sólo 0.5%; el índice de desempleo alcanzó 7.6%, frente a 5.5% de 1997; las tasas de interés se dispararon a más de 50% en el momento más agudo de la crisis; la fuga de capitales obligó a las autoridades a disponer de más de 30 000 millones de dólares de las reservas internacionales del país (40% del total) en un esfuerzo inútil por mantener el tipo de cambio; un impresionante y creciente déficit fiscal que a finales de 1988 alcanzó 8% del PIB, y una agobiante deuda interna". 18 Por el peso de la economía brasileña en el Mercosur, el bloque entero resintió los efectos de la crisis carioca, primero el desplome de la demanda de bienes externos de Brasil y luego la devaluación del real a principios de 1999. Debido al deterioro del intercambio comercial entre Brasil y Argentina, favorable al primero por los efectos de la devaluación, se presentó entre ambos países una serie de diferencias y conflictos que pusieron al Mercosur al borde de la desaparición. Finalmente los presidentes lograron llegar a un acuerdo, pero el organismo salió en extremo debilitado política y económicamente como para representar en ese momento una verdadera opción frente a la iniciativa estadounidense de crear un área de libre comercio hemisférico.

En la reunión ministerial del ALCA que siguió a la crisis brasileña y su consiguiente efecto carioca en América Latina, los ministros de Comercio reunidos en Toronto, Canadá, del 3 al 4 de noviembre de 1999, expresaron lo siguiente: "No obstante los numerosos desafíos a que se han enfrentado las economías de la región desde la última reunión, incluidos la turbulencia financiera, las depresiones económicas y los desastres naturales en varios de nuestros países, nos complace que los flujos de comercio e inversiones en el hemisferio por lo general se hayan mantenido. Estamos convencidos de que el compromiso de nuestros países con las economías abiertas, los principios de mercado y los sistemas comerciales basados en el derecho contribuirán a lograr la pronta recuperación y crecimiento de las economías más afectadas". 19 Es decir, el proyecto del ALCA continuaba contra viento y marea basado en la apertura comercial y financiera. Entre los avances más sobresalientes de esta reunión figuran los acuerdos sobre la facilitación de negocios en áreas de procedimientos aduaneros, compromisos adquiridos en respuesta a las peticiones presentadas por las comunidades empresariales. El paquete de facilitación de negocios incluye ocho medidas aduaneras para reducir los costos de aduanas y crear un ambiente empresarial más consistente y fácil de predecir en el hemisferio. Asimismo, se estableció la rotación por otros 18 meses de la presidencia y la vicepresidencia de los grupos de negociación, los cuales se deberían reunir en los siguientes meses para centrar los debates, la metodología y las agendas de trabajo para abordar los rubros respectivos.

La sexta reunión de ministros de comercio se llevó a cabo en Buenos Aires, Argentina, a principios de abril, semanas antes de que se celebrara la III Cumbre de las Américas. Su objetivo se centraba en mostrar los avances de las negociaciones a los jefes de Estado que se reunirían en Quebec. En esta reunión se destacó el informe preparado por el CNC, que elaboró un primer borrador de un Acuerdo ALCA, resultado de los borradores elaborados por los grupos de negociación en sus reuniones anteriores. Este informe, según la declaración ministerial, se daría a conocer después de la Cumbre de Quebec, cumpliendo con el supuesto compromiso de transparencia para que el ALCA generara amplio respaldo y comprensión públicas (se preveían las manifestaciones de rechazo en la Cumbre de Quebec). Por otro lado, se fijaron fechas límites a los grupos de negociación para presentar sus avances y recomendaciones al CNC o, en su caso, iniciar las negociaciones correspondientes. Finalmente acordaron mantener la fecha original de 2005 para instalar el ALCA y no adelantarla a 2003, como pretendían Canadá, Chile y Estados Unidos.

La III Cumbre de las Américas se llevó a cabo del 20 al 22 de abril de 2001 en la ciudad de Quebec, Canadá. En una reunión sitiada por la mayor concentración de protesta contra el ALCA, en que miles de activistas intentaban penetrar el llamado "muro de la vergüenza" que protegía la sede del Acuerdo, los 34 jefes de Estado del continente acordaron incluir entre los principales rubros del ALCA una cláusula para la defensa de la democracia representativa, en la cual quedarían excluidas del Acuerdo las naciones "no democráticas" (Cuba en primer lugar). El presidente venezolano Hugo Chávez reservó su posición al respecto, como quedó asentado en la Declaración de la Ciudad de Quebec. 20 Chávez intentó negociar esta cláusula por considerar que se debía fortalecer la democracia "participativa" más que la democracia "representativa". 21 Por otro lado, en la declaración final se renovó el compromiso de combatir las "nuevas amenazas multidimensionales", como las drogas, el uso criminal de armas de fuego y el crimen organizado. También se mencionó la necesidad de promover y proteger los derechos humanos de los inmigrantes y los indígenas, considerando que "la diversidad cultural que caracteriza a nuestra región es fuente de gran riqueza para nuestras sociedades". Asimismo, se volvió a recalcar el compromiso de que las negociaciones terminen a más tardar en enero de 2005 para que el Acuerdo entre en vigencia no más allá de diciembre de ese año.

Durante la Cumbre se rechazó la idea de establecer una moneda única en el continente o conformar instituciones políticas comunes del tipo del Parlamento Europeo. Otro aspecto significativo del encuentro fue el anuncio de los presidentes de las naciones del TLCAN de integrar un proyecto regional de energía con el fin de hacer más eficientes los mercados energéticos y lograr satisfacer las necesidades en la materia. Este proyecto, impulsado principalmente por Estados Unidos a raíz de su crisis energética en el estado de California y con objeto de asegurarse ese recurso en el futuro, se inscribe en uno de los objetivos señalado en la Cumbre de Santiago sobre el plan dentro del ALCA de integrar y desarrollar los mercados de energía del hemisferio.

De la Cumbre surgió un plan de acción extenso que cubre los siguientes 18 rubros: hacia una democracia más eficaz; derechos humanos y libertades fundamentales; justicia, estado de derecho y seguridad de las personas; seguridad hemisférica; sociedad civil; comercio, inversión y estabilidad financiera; infraestructura y ambiente normativo; manejo de desastres; base ambiental para el desarrollo sustentable; gestión agrícola y desarrollo rural; trabajo y empleo; crecimiento con equidad; educación; salud; igualdad de género; pueblos indígenas; diversidad cultural, e infancia y juventud. Con el fin de dar seguimiento a las acciones contenidas en el Plan de Acción y fortalecer el carácter inclusivo y hemisférico del ALCA se constituyó un Consejo Ejecutivo del Grupo de Revisión de Implementación de Cumbres. 22


Estado actual del ALCA y retos pendientes

Si desde que empezó el proyecto formal del ALCA en 1994 existían muchas interrogantes y vacíos sobre el proceso para conformar un área de libre comercio en el hemisferio, a siete años de celebrarse la Cumbre de Miami y con seis reuniones ministeriales de comercio y otras tantas de viceministros, empresarios, grupos de negociación, etcétera, en la III Cumbre de las Américas se reiteraron las dificultades que no se han podido superar; lo más sobresaliente en que se lograron poner de acuerdo los jefes de Estado fue la inclusión en el ALCA de una cláusula democrática.

Sobre el objetivo central del libre comercio, las diferencias económicas y políticas, tanto en las naciones como en las relaciones de éstas en escala continental, hacen dudar a más de uno que, a pesar del trabajo de estos siete años (más en reuniones y declaraciones que en avances concretos), el ALCA no esté listo en el tiempo fijado o no se concrete en su idea original.

Estados Unidos es el más ferviente impulsor del libre comercio en el mundo y por supuesto en el hemisferio. Es, por tanto, uno de los actores principales del ALCA, no sólo por presentar la idea original desde tiempos de George Bush padre, sino por la importancia que su economía representa en el continente: cerca de 75% del comercio hemisférico. Los presidentes estadounidenses (primero con Clinton y ahora con Bush hijo) no han logrado obtener durante los siete años que ha llevado la conformación del ALCA el llamado fast track 23 (vía rápida) del Congreso para negociar acuerdos comerciales con terceras naciones. Sin esta autorización el futuro ALCA podría no ser ratificado o los legisladores lo podrían modificar, algo a lo que difícilmente se van a arriesgar los países de América Latina. De continuar la negativa del Congreso, el presidente estadounidense perdería la credibilidad y el liderazgo en el proyecto, por lo que difícilmente las negociaciones podrían progresar sin ese aval político. George W. Bush anunció en la Cumbre de Quebec que antes de fin de año se lograría la autorización comercial. Pero las perspectivas no son muy promisorias. Cada vez crecen más las protestas y la opinión pública negativa (como se observó en Quebec) sobre el ALCA. Los fuertes grupos sindicalistas y ambientalistas estadounidenses, principales opositores al libre comercio, ejercen gran influencia sobre las decisiones del Congreso en esta materia, por lo que las negociaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo no se vislumbran sencillas. Además, la recesión en que se encuentra la economía de Estados Unidos no favorece el entorno más adecuado para negociar acuerdos de libre comercio.

Por el lado sur del continente, el ALCA también encuentra piedras en el camino. A pesar de la debilidad económica y política del Mercosur (ahora Argentina se enfrenta a una seria crisis económica y política que ha generado problemas entre los socios comerciales), el grupo mantiene sobre todo Brasil su postura de enfrentamiento con Estados Unidos. En la cumbre de Quebec "el presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, manifestó que el respaldo de su país al ALCA no está garantizado y lo condicionó a una serie de difíciles concesiones comerciales (principalmente agrícolas) por parte de Estados Unidos." 24 Los presidentes del Mercosur han manifestado en diversas ocasiones que para ellos el ALCA no es prioritario y que continuarán con sus políticas de "regionalismo abierto" fortaleciendo su acuerdo comercial. Esta postura se basa en que el Mercosur en los últimos años ha diversificado los mercados para sus exportaciones y no depende tan abiertamente del mercado estadounidense como México, Centroamérica y el Caribe. Por ejemplo, si en 1990 Argentina y Brasil enviaban a Estados Unidos 13.8 y 24.6 por ciento, respectivamente, de sus exportaciones totales, en 1997 esos porcentajes se redujeron a 7.8 y 17.5 por ciento 25 y a la Unión Europea, con la que pretendían firmar un acuerdo de libre comercio, mandaban aproximadamente 25% de las exportaciones totales. En América Latina, sobre todo al sur del continente, el Mercosur ha intentado acercarse a las naciones vecinas como parte de su propuesta integracionista. Chile y Bolivia son miembros asociados del Acuerdo y Venezuela solicitó en mayo último su ingreso en los mismos términos. En este sentido, durante la reciente reunión de presidentes de América del Sur se decidió culminar este año las negociaciones entre el Mercosur y la Comunidad Andina para crear una zona de libre comercio sudamericana. 26

La fortaleza que pretende crear el Mercosur frente a Estados Unidos rebota contra la realidad económica y las políticas de los países de la región. Crisis financiera e inestabilidad política no son un buen ingrediente para profundizar procesos de integración. De seguir estas tendencias, la posición del Mercosur hacia el ALCA se puede debilitar frente al gobierno estadounidense, al que le conviene negociar el ALCA con una América Latina dividida en lugar de un bloque económico fortalecido. Además, la influencia de Estados Unidos en los organismos financieros internacionales puede ser decisiva cuando el FMI otorgue préstamos a las naciones con urgencias económicas, como Argentina actualmente, con una alta deuda externa y vencimientos de sus pagos a corto plazo. El FMI ya otorgó una primera línea de crédito, pero la inestabilidad financiera del país continúa, lo que ha llevado a los analistas a pensar que el peso argentino se devaluará y que con ello caerá el eje en que se sustenta el proyecto económico de ese país, situación que debilitaría aún más el proyecto del Mercosur.

Los vacíos en el ALCA no sólo se refieren a las posturas encontradas entre Estados Unidos y Brasil para construir el proyecto o los problemas de carácter político y económico a que se enfrentan las naciones, sino que existen profundas dudas sobre el proceso mismo. Si bien durante los siete años de formación que lleva el ALCA se ha llegado a importantes consensos como el período de conclusión de las negociaciones, la decisión de tomar en cuenta el bajo grado de desarrollo de las economías más pequeñas, la posibilidad de coexistir con otros acuerdos bilaterales y subregiones del continente y la apertura para negociar individualmente o en bloque quedan muchas interrogantes sobre los mecanismos que se establecerán para cumplir con estos objetivos. Por ejemplo, ante las abismales asimetrías (el PNB de Estados Unidos asciende a poco más de 8.2 billones de dólares y sumado al de sus socios del TLCAN es diez veces mayor que el del Mercosur; en comparación, el PIB de las pequeñas naciones del Caribe alcanza menos de 500 millones de dólares individualmente), 27 no se estipulan los criterios ni las metodologías para integrar al proceso a las economías pequeñas y medianas sin que se profundicen aún más los rezagos económicos.

Por otro lado, hasta el momento el ALCA no cuenta con mecanismos eficaces para resolver los problemas de la pobreza y los atrasos sociales en la región y mucho menos para solucionar la dependencia y la inestabilidad financiera de la mayoría de las naciones latinoamericanas. Por esa razón no se puede esperar que con el principio de reciprocidad entre los países, y el título de "socio" con el que se nombran, se genere un ALCA muy equitativo entre las naciones del continente.


Consideraciones finales

A pesar de los problemas y las divergencias por las que hasta ahora ha pasado la construcción del ALCA, este magno proyecto ha salido adelante y logrado avances y consensos en múltiples rubros. Sin embargo, no se ha caminado mucho más allá de la etapa de preparación, que es la más sencilla en este tipo de proceso. Adelante esperan los aspectos más difíciles de las negociaciones. En teoría éstas comenzaron desde la Cumbre de Santiago en 1988, por lo que llevarían casi tres años de trabajo, pero los avances que se han presentado a la opinión pública son poco espectaculares, como quedó de manifiesto en la pasada Cumbre de Quebec, cuyo punto más sobresaliente, al menos para los medios, se dio en torno a una cuestión geopolítica y no comercial.

En los años siguientes se verá qué tan sólido es el proyecto ALCA. Los presidentes no pueden seguir alimentándolo con base en declaraciones y augurios positivos para el continente. Las negociaciones se deberían centrar no sólo en las diferentes vías de construcción del Acuerdo, que hasta ahora han sido poco menos que irreconciliables, sino en los mecanismos para integrar plenamente a las economías más pequeñas, como se ha declarado, y llegar a un acuerdo sobre las diversas posturas encontradas en el sector agrícola (Brasil exige a Estados Unidos que abra este sector y elimine los subsidios), lo cual no parece muy sencillo.

Aunado a estas dificultades, el panorama económico de la región no es muy alentador. Estados Unidos está en una recesión económica que da al presidente menor margen de maniobra política para negociar el fast track en el Congreso. Sin embargo, por otro lado, su crisis energética, que plantea resolver con los recursos de la región, es una buena carta interna para sacar adelante el proyecto. Habrá que ver de qué lado se inclina la balanza. Por su parte, América Latina y el Mercosur tienen puesta su atención en cómo resolverá Argentina su crisis financiera. Si su moneda se devalúa, el efecto tango debilitaría principalmente al Mercosur, pero también afectaría los mercados de capitales de todas las economías de la región. Este entorno no sería el más adecuado para presentarse a negociar con Estados Unidos en esta etapa del ALCA.

En cuanto a la pobreza y el incremento del desempleo y subempleo en la región, no se vislumbra que se resuelvan a corto plazo y el ALCA no tiene ningún mecanismo directo para paliar sus causas ni sus efectos; sólo se confía que en el largo plazo el libre comercio y las inversiones extranjeras resuelvan estos problemas. No resulta impensable un ahondamiento de las protestas sociales que se han desencadenado, a veces con violencia, en varios países de la región. Hasta ahora la construcción del Área de Libre Comercio de las Américas no se ha detenido, pero la nueva etapa hacia el libre comercio hemisférico no será fácil.

En todo caso la moneda aún está en el aire.


Notas al pie de página

1. CEPAL, "La Iniciativa para las Américas: un examen inicial", Comercio Exterior, vol. 41, núm. 2, México, febrero de 1991, p. 207. Regresar a nota 1

2. Lucrecia Lozano, "Las relaciones entre Estados Unidos y América Latina en el contexto del nuevo orden económico y geopolítico internacional", Relaciones Internacionales, vol. XV, núm. 61, México, enero-marzo de 1994, p. 54. Regresar a nota 2

3. Ibid., p. 55. Regresar a nota 3

4. Víctor Bernal, "Regionalización transnacional y bloques económicos: la perspectiva latinoamericana", en Fernando Carmona (coord.), América Latina: crisis y globalización, tomo I, Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, p. 37. Regresar a nota 4

5. Este proceso se había generado de forma constante desde la década de los sesenta debido a la disminución de los términos de intercambio y el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones, pero en los ochenta terminó de caer a tasas ínfimas. Si en 1950 la participación de las exportaciones de América Latina en el comercio mundial era de 12.4% y en 1960 de 7.7%, en 1970 cayó a 5.5%, cifra idéntica a la de 1980, y en 1990 a 3.9%. Las importaciones presentan un comportamiento similar. Margarita Jiménez, "La integración hemisférica: límites y retos para América Latina", Economía Informa, núm. 28, México, mayo de 1995, p. 14. Regresar a nota 5

6. Ibid. Regresar a nota 6

7. Peter Hakim, "La empresa para la Iniciativa de las Américas", Relaciones Internacionales, vol. XV, núm. 57, enero-marzo de 1993, p. 32. Regresar a nota 7

8.Germán de la Reza, Liberalización del comercio en el hemisferio occidental, Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, México, 1988, p. 71. Regresar a nota 8

9.Barbara Satalling y Wilson Peres, "Crecimiento, empleo y equidad: el impacto de las reformas económicas en América Latina y el Caribe", CEPAL-Fondo de Cultura Económica, Chile, 2000, p. 123 (en prensa). Regresar a nota 9

10.CEPAL, "Las políticas comerciales entre América Latina y Estados Unidos", Notas sobre la economía y el desarrollo, núms. 594 y 595, Santiago, Chile, agosto-septiembre de 1996, pp. 3 y 4. Regresar a nota 10

11.Dolia Estévez, "Zona de libre comercio hemisférica para el año 2005", El Financiero, 11 de diciembre de 1994, p. 4. Regresar a nota 11

12. Véase: http://www.sumit-americas.org/FTAA/ftaaisue-spanish.htm. Regresar a nota 12

13. Las declaraciones conjuntas de las reuniones ministeriales se pueden consultar en la página oficial del ALCA: http://www.ftaa-alca.org. Regresar a nota 13

14. Aída Lerman, "Mercosur, Estados Unidos y el ALCA", Comercio Exterior, vol. 49, núm. 11, México, noviembre de 1999, p. 974. Regresar a nota 14

15. Alfredo Castro, "El ALCA: ¿Proyecto de integración viable?", Comercio Exterior, vol. 48, núm. 10, México, octubre de 1998, pp. 821-822. Regresar a nota 15

16. Alfredo Guerra-Borges, "Globalización e integración latinoamericana", tesis de doctorado, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM, México, 2000, p. 226. Regresar a nota 16

17. Ibid., p. 222. Regresar a nota 17

18. Alfredo Castro, "Mercosur: ¿nuevo fracaso integracionista de América Latina?", Comercio Exterior, vol. 49, núm. 20, México, octubre de 1999, p. 905. Regresar a nota 18

19. http://www.ftaa-alca.org/ministerial/minis_s.asp Regresar a nota 19

20. La declaración se puede consultar en: http://www.sumit-americas.org/Documents. Regresar a nota 20

21. Roberto González, Jim Cason y David Brooks, "La cláusula democrática podría ser la exclusión, advierte Venezuela", La Jornada, 23 de abril de 2001, p. 25. Regresar a nota 21

22. http://www.americascanada.org/event summit/ declarations/plan-s.asp Regresar a nota 22

23. Este procedimiento permite al presidente de Estados Unidos negociar acuerdos comerciales con otras naciones y presentarlos al Congreso para su aceptación o aprobación sin modificaciones al acuerdo original. Regresar a nota 23

24. Estévez, Dolia, "Escasos avances en la cumbre de las lágrimas", La Jornada, 23 de abril de 2001. Regresar a nota 24

25. Alfredo Castro, "Mercosur: ¿nuevo fracaso integracionista...", op. cit., p. 824. Regresar a nota 25

26. CEPAL, Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe, 2000. Regresar a nota 26

27. Richard Bernal, "Vías hacia el Area de Libre Comercio de las Américas", Capítulos del SELA, núm. 49, Venezuela, enero-marzo de 1997, pp. 122 y 155. Regresar a nota 27

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